Sentencia A. 2329/23

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 2329 DE 2023

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

 

Referencia: Expediente CJU-4150

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 31 Administrativo del Circuito de Bogotá y la Sala Laboral del Tribunal Superior de la misma ciudad

 

Magistrado sustanciador:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

 

Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 El 15 de mayo de 2014, la Entidad Promotora de Salud Sanitas EPS S.A.S (en adelante, “Sanitas EPS”) y la Compañía de Medicina Prepagada Colsanitas S.A. (en adelante, “Colsanitas S.A.”) instauraron, a través del medio de control de reparación directa, demanda en contra de la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social[1], en aras de reclamar el pago de $ 871.970.263 por el daño emergente causados a las demandantes por la falta de reconocimiento y de pago de 604 recobros correspondientes a la cobertura y suministro de medicamentos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (en adelante, “POS”), hoy Plan de Beneficios en Salud (en adelante, “PBS”), y de $ 87.197.026 por concepto de indemnización del 10% por gastos administrativos de recobros[2].

 

2.                 En la demanda, las demandantes afirmaron que las sumas de dinero pretendidas las asumió en cumplimiento de fallos de tutela y/o autorizaciones emitidas por el entonces Comité Técnico Científico (en adelante, “CTC”), las cuales fueron reclamadas a través del procedimiento administrativo especial de recobros ante el Ministerio de Salud y Protección Social, representado por el consorcio administrador del FOSYGA[3], entidad que decidió negar el pago mediante la imposición de glosas y la devolución de las solicitudes de recobro por diferentes causales.

 

3.                 El 21 de mayo de 2014, el Juzgado 31 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá declaró su falta de jurisdicción para conocer de la demanda y remitió el asunto a los jueces laborales del circuito de la misma ciudad. En su criterio, la competencia para estos asuntos recae en la Jurisdicción Ordinaria por tratarse de una controversia supeditada al Sistema de Seguridad Social Integral, conforme con pronunciamientos del Consejo Superior de la Judicatura y lo dispuesto en el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, “CPTSS”)[4].

 

4.                 El 26 de junio de 2015, el Juzgado 18 Laboral del Circuito de Bogotá rechazó la demanda por falta de jurisdicción y remitió el expediente a la Superintendencia de Salud Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación (en adelante, “Supersalud”), en virtud del artículo 126 de la Ley 1438 de 2011 y el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007[5].

 

5.                 El 6 de julio de 2016, la Supersalud rechazó la demanda por falta de competencia y jurisdicción, propuso conflicto negativo de competencia y remitió el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que lo dirima. Al respecto, advirtió que, conforme con los artículos 41 de la Ley 1122 de 2007 y 126 de la Ley 1438 de 2011, la competencia de dicha entidad es de “carácter preventivo y no privativa o exclusiva”. Por lo anterior y a partir del principio mutatis mutandis, afirmó que la competencia del asunto recae sobre el juzgado laboral que lo conoció de manera inicial[6].

 

6.                 El 1º de marzo de 2017, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura resolvió el supuesto conflicto negativo de jurisdicciones, asignando el conocimiento del asunto al Juzgado 18 Laboral del Circuito de Bogotá. Para sustentar su decisión, retomó apartados de la Sentencia C-1027 de 2002 de la Corte Constitucional y el artículo 279 de la Ley 100 de 1993[7].

 

7.                 El 31 de agosto de 2022, en el marco de la audiencia de trámite y juzgamiento prevista en los artículos 77 y 80 del CPTSS, el Juzgado 18 Laboral del Circuito de Bogotá rechazó la solicitud presentada por la apoderada judicial de la Unión Temporal Nuevo Fosyga[8] de realizar un “análisis de declaratoria falta de jurisdicción y competencia con fundamento en la regla de decisión adoptada por la H. Corte Constitucional mediante AUTO 389 del 21 de julio de 2021”. Frente a esta decisión, se interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido en el efecto suspensivo[9].

 

8.                 El 28 de abril de 2023, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto, propuso conflicto negativo de competencia y remitió el asunto a esta corporación. En concreto, afirmó que, en virtud del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, “CPACA”) y el auto 389 de 2021 de la Corte Constitucional, es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la competente de las demandas en las que se reproche las actuaciones de la ADRES, tal como sucede en este asunto[10].

 

9.                 El 19 de mayo de 2023, la Secretaría General de la Corte radicó el expediente. Luego, el 4 de septiembre de 2023, la Sala Plena lo repartió a este despacho y cuatro días después lo remitió[11].

 

II.              CONSIDERACIONES DE LA CORTE

 

11.            Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

12.            Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[12].

 

13.            Esta Corte ha considerado de manera reiterada que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo^[13]. De esta manera, ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones^[14]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional^[15]; y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto^[16].

 

14.            Ausencia de configuración de la cosa juzgada. De acuerdo con lo referido en los antecedentes, la Corte advierte que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, por medio de auto del 1 de marzo de 2017, se pronunció sobre un conflicto de competencia suscitado entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado 18 Laboral del Circuito de Bogotá. En dicha oportunidad, la corporación en cita asignó al juzgado laboral la competencia para conocer de la demanda que originó el conflicto sub examine. Por lo anterior, la Sala Plena debe verificar si operó el fenómeno de cosa juzgada, en lo referente a la determinación de la jurisdicción competente para analizar las pretensiones de la demanda.

 

15.            Sobre el particular, en el auto 711 de 2021, la Corte advirtió que, previo a la modificación constitucional del Acto Legislativo 02 de 2015, la función de resolver los conflictos entre distintas jurisdicciones correspondía al Consejo Superior de la Judicatura, en la Sala Jurisdiccional Disciplinaria. En este sentido, estableció que las decisiones proferidas por dicha entidad gozan del principio de intangibilidad y no pueden ser revocadas o reformadas por el resto de las autoridades judiciales. Así mismo, señaló que:

 

“La improcedencia de un nuevo pronunciamiento de fondo sobre el caso sometido a consideración de esta Corporación responde a la necesidad de protección de la confianza legítima en el ordenamiento jurídico. Si una providencia judicial se encuentra en firme, produce el efecto de cosa juzgada, bien porque no contempla ningún tipo de recurso, o bien porque no se recurrió en su momento”.

 

16.            La jurisprudencia de la Corte ha destacado el respeto que se debe tener por las decisiones tomadas por los jueces en ejercicio de sus funciones, porque la cosa juzgada es un elemento integrante del derecho al debido proceso y materializa el principio de seguridad jurídica[17]. Por tal motivo, la cosa juzgada obliga a que (i) no se reabran nuevas discusiones sobre lo ya decidido y (ii) a que no se desatiendan las decisiones dictadas por los jueces competentes[18].  Para que se configure este instituto procesal, es necesario que exista identidad en el objeto, la causa y las partes.

 

17.            Para resolver el presente asunto, la Sala deberá analizar si se configuró o no este fenómeno en relación con el auto del 1 de marzo de 2017 proferido por el Consejo Superior de la Judicatura. Así, en primer lugar, se tiene que a través de la providencia en cita se dirimió un conflicto de competencia suscitado entre el Superintendencia de Salud y el Juzgado 18 Laboral del Circuito de Bogotá. En este punto, es pertinente recordar que esta Corte ha establecido que los conflictos entre la Superintendencia de Salud y los jueces laborales son controversias dentro de la Jurisdicción Ordinaria. En efecto, en el auto 1008 de 2021 la Sala Plena advirtió que, a pesar de que la Supersalud es una autoridad administrativa, esta desarrolla atribuciones jurisdiccionales asimilables a las desempeñadas por los jueces de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral.  

 

18.            En dicha oportunidad, la Corte concluyó que la Ley 1122 de 2007 establece que la autoridad que conoce de los recursos de apelación interpuestos contra las decisiones de la Supersalud es la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial y, en todo caso, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que cuando la Supersalud ejerce funciones jurisdiccionales  “desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial. En ese orden de ideas, las decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional de Salud serán apelables ante las Salas Laborales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, como superiores jerárquicos de los jueces que fueron desplazados por la referida entidad administrativa de su función de decidir en primera instancia”[19].

 

19.            En concordancia con lo anterior, se observa que la norma que resultaba aplicable para dirimir el conflicto inicial trabado entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado 18 Laboral del Circuito de Bogotá era el inciso 5 del artículo 139 del CGP, según el cual “cuando el conflicto de competencia se suscite entre autoridades administrativas que desempeñen funciones jurisdiccionales, o entre una de estas y un juez, deberá resolverlo el superior de la autoridad judicial desplazada”. Por el contrario, en la presente oportunidad el conflicto se suscita entre autoridades de distintas jurisdicciones, por una parte, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá que hace parte de la Jurisdicción Ordinaria en la especialidad laboral y, por la otra, el Juzgado 31 Administrativo del Circuito de la misma ciudad que integra la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

20.            En segundo lugar, el conflicto que hoy se dirime encuentra su origen en la controversia suscitada entre Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá y el Juzgado 31 Administrativo del Circuito de la misma ciudad, para conocer la demanda radicada el 15 de mayo de 2014 por Sanitas EPS y Colsanitas S.A en contra de la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y, a la que posteriormente fue vinculada la ADRES. Al respecto, esta corporación observa que el escrito de demanda y lo pretendido a través de esta no ha tenido variación alguna en el marco de las diferentes etapas procesales que se han surtido ante diferentes autoridades. Sin embargo, y en tercer lugar, la causa que motivó cada conflicto es diferente, pues en esta ocasión se cuestiona a quién le corresponde asumir el conocimiento de los casos en que se reclama el pago de unos servicios en salud que ya fueron prestados, y no de si este tipo de reclamaciones están dentro de las competencias de la Superintendencia de Salud.

 

21.            Por consiguiente, el conflicto de competencia en este caso se presentó entre dos autoridades diferentes al que resolvió la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, y de igual manera se advierte que se expusieron fundamentos y razones jurídicas diferentes a la causa que originó el conflicto inicial entre el juzgado laboral y la Superintendencia de Salud.

 

22.             Por ende, ante la inexistencia de una identidad de jurisdicciones en conflicto y de causa no es posible concluir que se configure una cosa juzgada. De ahí que esta corporación revisará el asunto de fondo.

 

23.            La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Reiteración del auto 389 de 2021[20]. En el auto 389 de 2021, la Sala Plena de esta corporación resolvió un conflicto entre jurisdicciones relacionado con una demanda instaurada por Sanitas EPS contra la ADRES, que pretendía el reconocimiento y pago de las sumas de dinero asumidas por la EPS para atender la cobertura de servicios, procedimientos e insumos no incorporados en el POS[21]. En dicha oportunidad, esta corporación concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente del asunto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 104.1 del CPACA.

 

24.            En criterio de la Corte, las controversias judiciales relacionadas con recobros no corresponden a las previstas en el artículo 2.4 del CPTSS, puesto que no se relacionan en estricto sentido con la prestación de los servicios de la seguridad social. En concreto, se advirtió que estos litigios únicamente aluden a controversias entre entidades administradoras del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud relativos a la financiación de servicios ya prestados, por lo que no implican la existencia de ningún tipo de conflicto entre afiliados, beneficiarios, usuarios, ni empleadores. En este orden de ideas, para la Sala Plena, el trámite de recobro constituye un verdadero procedimiento administrativo, el cual culmina con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de una obligación y, en consecuencia, es necesario acudir a la aplicación del numeral 1° del artículo 104 del CPACA, para efectos de definir la autoridad judicial que debe asumir la competencia del asunto.

 

25.            En el mismo sentido, en los autos 390 de 2021, 862 de 2021, 918 de 2022, entre otros, esta corporación determinó que las citadas consideraciones son aplicables a los casos en los que las pretensiones se dirigen en contra del Ministerio de Salud y de la Protección Social.

 

26.            Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial suscitado en conflictos de jurisdicción relacionados con recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Reiteración del auto 1942 de 2023. A partir de un oficio del Consejo Superior de la Judicatura remitido a esta corporación, en el que se expusieron las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia en el auto 389 de 2021, respecto de la posición que con anterioridad en este mismo tipo de asuntos venía sosteniendo la Sala Jurisdicción Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la Sala Plena de este tribunal profirió el auto 1942 de 2023, en el cual, con carácter excepcional, se establecen unas reglas de transición para mitigar el impacto del ajuste realizado en la jurisprudencia frente a la competencia que le asiste a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS, para “aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años)”. En el cuadro que se expone a continuación se sintetizan las citadas reglas de transición[22]:

 

 

27.            Examen del caso concreto. En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, por las siguientes razones: (i) el mismo se suscitó entre el Juzgado 31 Administrativo del Circuito de Bogotá y la Sala Laboral del Tribunal Superior de la misma ciudad, con ocasión de la resolución a la apelación interpuesta contra la decisión adoptada por el Juzgado 18 Laboral del Circuito de Bogotá, el cual, inicialmente, no había rechazado la competencia en el presente caso. Así las cosas, se advierte que, sin perjuicio de lo previamente manifestado, subsisten dos autoridades que niegan la competencia y que corresponden a distintas jurisdicciones (presupuesto subjetivo); (ii) se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la demanda instaurada por EPS Sanitas y Colsanitas S.A. en contra de la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social, en aras de reclamar el pago de $ 871.970.263 por el daño emergente causados a las demandantes por la falta de reconocimiento y de pago de 604 recobros correspondientes a la cobertura y suministro de medicamentos no incluidos en el POS, hoy PBS (presupuesto objetivo); y (iii) se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en los artículos 104 del CPACA y 2.4 del CPTSS, junto con el auto 389 de 2021 de esta corporación (presupuesto normativo).

 

28.            Superado el anterior estudio, cabe precisar que, para la fecha de presentación de la demanda que originó el conflicto sub examine [15 de mayo de 2014] el procedimiento de recobros debía surtirse ante el Ministerio de Salud y Protección Social - Fondo de Solidaridad y Garantía -FOSYGA, trámite regulado en la resolución 5395 de 2013 y posterior a ello por las resoluciones 1328 de 2016 y 1885 de 2018; procedimiento que guarda cierta similitud con el procedimiento de recobros establecido de forma subsiguiente ante la ADRES. Con todo, en esta oportunidad la Corte advierte que si bien, la demanda se instauró en un inicio en contra de la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social al trámite fue vinculada con posterioridad la ADRES.

 

29.            Por lo demás y a partir de la aplicación de las reglas del auto 389 de 2021 y lo previsto en el artículo 104.1 del CPACA, la Sala concluye que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de la demanda instaurada por Sanitas EPS y Colsanitas S.A. en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, ya que se pretende el reconocimiento y pago de prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, las cuales fueron solicitadas y negadas a través del procedimiento administrativo de recobro.

 

30.            Por ende, la Sala Plena concluye que el juez competente es el Juzgado 31 Administrativo del Circuito de Bogotá, y le remitirá el presente asunto para que, de forma inmediata, de trámite a la demanda y profiera la decisión de fondo que considere pertinente, conforme con los fundamentos de la presente decisión y las reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023.

 

31.            Regla de la decisión. “El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso 1° del artículo 104 del CPACA, en tanto se cuestiona por la EPS un acto administrativo proferido por la ADRES, que no corresponde a las controversias previstas en el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de servicios de la seguridad social. Por el contrario, se trata de un litigio presentado exclusivamente entre entidades administradoras y relativo a la financiación de servicios ya prestados, que no implica debatir sobre el reconocimiento de prestaciones ni a favor ni a cargo de usuarios, afiliados, beneficiarios, ni empleadores”[25].

 

III.           DECISIÓN

 

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero. - DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 31 Administrativo del Circuito de Bogotá y la Sala Laboral del Tribunal Superior de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 31 Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer de la demanda ordinaria laboral instaurada por Sanitas EPS y Colsanitas S.A. en contra de la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social.

 

Segundo. - REMITIR el expediente CJU-4150 al Juzgado 31 Administrativo del Circuito de Bogotá, para que continúe con el trámite del proceso, conforme con las reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023, y para comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo a la Sala Laboral del Tribunal Superior de la misma ciudad.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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